Монетизация льгот

Монетизация льгот (также отмена льгот) — замена натуральных льгот денежными компенсациями, проведённая правительством России в 2005 г. и повлекшая за собой массовые выступления протеста пенсионеров в стране.

Данная реформа обычно ассоциируется с именами министра здравоохранения и социального развития М. Ю. Зурабова[1] и заместителя председателя правительства России А. Д. Жукова[2].

Правительственные обоснования проведения монетизации льгот

Система льгот возникла в советское время, когда действовала система социальных гарантий, характерная для государственной экономики. Льготы являлись поощрением определённых (сравнительно немногочисленных) категорий граждан, имеющих особые заслуги перед страной. В 1980—1990-е годы количество льгот было резко расширено, а сами льготы превратилась в систему социальной поддержки населения в условиях инфляции и отсутствия денег в госбюджете. Многие льготы так и не были реально обеспечены, а количество формальных льготников превысило половину населения страны.

Система льгот способствует хищению госсредств и коррупции. Например, в сфере лекарственного снабжения были налажены каналы получения госсредств за бесплатный отпуск лекарств льготникам, при этом реальный отпуск лекарств осуществляется на гораздо меньшую сумму (в том числе за счет отказа обслуживать льготников). Высокая себестоимость транспортных услуг, причиной которой зачастую является коррупция, оправдывается заинтересованными чиновниками обслуживанием льготников. В санаторно-курортном обслуживании ветеранов имелись массовые злоупотребления; рядовые ветераны не получают этой услуги или вынуждены находиться в многолетних очередях.

Льготы в сфере проезда на транспорте приводят к деградации муниципального транспорта, поскольку люди, больше всего пользующиеся транспортом, стремились получить эту льготу и в результате больше половины поездок не оплачивалось. Одновременно отсутствие данных о реально оказанных услугах льготникам позволяют в ряде случаев с помощью коррупции выбивать непропорционально высокие дотации для муниципальных и даже частных транспортных компаний. Помимо муниципального транспорта, льготы оказывают негативное влияние на железные дороги, которые теряют на этом 6 млрд руб. в год, что сказывается на состоянии железнодорожной инфраструктуры.

Система льгот несправедлива к тем, кто льготами не пользуется, например, жителям деревень. Монетизация устраняет несправедливость неравномерного доступа к льготам, а льготники получают возможность потратить деньги по своему усмотрению.

Наличие льгот сдерживает проведение реформ в сфере транспорта, ЖКХ и естественных монополий. Введение конкурентных отношений на соответствующих рынках затруднено до тех пор, пока остаётся неясным, кто будет оплачивать льготы. Привлечение частных инвестиций в сферу транспорта, ЖКХ и естественные монополии затруднено, так как инвесторы не уверены в полной оплате услуг всеми потребителями (а значит в окупаемости инвестиций).

Основные положения монетизации льгот

Федеральная монетизация касается только «федеральных льготников» (инвалиды, военнослужащие, участники ВОВ и некоторые другие — 14 млн чел.). Монетизированы три вида льгот — транспорт (проезд на городском транспорте и пригородных электричках), лекарства и санаторно-курортное лечение. Отмену льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг правительство отложило на период после выборов 2008 г.

На замену льгот денежными компенсациями (для «федеральных льготников») в бюджете 2005 года было предусмотрено 171,8 млрд рублей. Реально была потрачена существенно бо́льшая сумма.

В пакете законов о монетизации было предусмотрено ежемесячно выплачивать для замены льгот инвалидам первой группы с детства — 1,4 тыс. рублей, второй группы — 1000 руб. и третьей группы — 800 рублей, «чернобыльцам» — 1700 руб., почетным донорам России — 500 руб., героям Великой Отечественной войны — 3,5 тыс. рублей, участникам войны — 1,5 тыс. рублей, блокадникам — 1,1 тыс. рублей, инвалидам войны — 2 тыс. рублей.

Эти выплаты заменяли право на бесплатный проезд в городском и пригородном транспорте, бесплатные лекарства и санаторное лечение. В первоначальных предложениях Минфина число льгот, подлежащих денежной замене, было более десяти.

Для «региональных льготников» (ветераны труда, пенсионеры и др. — 20-30 млн чел.) субъекты федерации могли либо провести аналогичную монетизацию, либо сохранить натуральные льготы. Но при этом регионы должны были оплачивать транспортным предприятиям и другим поставщикам те услуги, которые предоставляются льготникам. Федеральный центр декларировал выплату регионам до 40 % соответствующих компенсаций в случае проведения монетизации.

Принцип разделения льготников на федеральные и региональные был прост: тот, кто выдаёт гражданам право на льготы, тот и оплачивает их из своего бюджета.

Протесты

29 июля 2004 в Москве произошёл митинг протеста «чернобыльцев» против предстоящей монетизации льгот.[3] 2 августа акции протеста прокатываются практически по всей стране, радикальная Национал-большевистская партия проводит громкую акцию по захвату приёмной Министерства здравоохранения.

Коммунистическая оппозиция резко выступает против предстоящей реформы, назвав её антинародной.

Практическое воплощение «монетизации льгот» в жизнь с января 2005 года вызвало широкомасштабные акции протеста, прокатившиеся практически по всей стране[4]. Основной движущей силой протестов стали пенсионеры. Широкий размах протесты приняли в крупнейших городах. Мэр Москвы Юрий Лужков смог изыскать средства по финансированию льготы из городского бюджета.

 
Перекрытие пенсионерами Московского проспекта С.-Петербурга в январе 2005 года

Вместе с тем, второй город страны, Санкт-Петербург, не обладал такими финансовыми ресурсами. Наибольшие по масштабу акции протеста прокатились именно по этому городу, что повлекло за собой по крайней мере одну человеческую жертву. Протестующими были перекрыты важнейшие магистрали — Невский и Московский проспекты. Одна из машин сбила пенсионера насмерть.

В течение января-февраля ряд оппозиционеров всех без исключения категорий политического спектра попытались присоединиться к протестным настроениям и возглавить их.

Отношение либеральной оппозиции и западной прессы к событиям осталось двояким; с одной стороны, они безусловно поддержали саму идею реформы. С другой, по мере разрастания протестов, поддержали и их.

Однако, в целом, протесты остались неконтролируемыми, и требования пенсионеров заключались, в основном, в отмене закона № 122 о монетизации льгот. Замеченные политические лозунги носили, как правило, коммунистический характер, часто выдвигались требования реставрации СССР, с его уровнем цен, и социальной политикой. Появлялись и такие лозунги — «Народу — электричество, Чубайсу — электрический стул» и т. д.

Широкомасштабные акции протеста произошли практически немедленно после провала российских усилий на Украине в конце 2004 года, и на определённое время сильно подорвали репутацию властей. Шоком являлось и то, что своего максимума протесты достигли в родном городе Владимира Путина Санкт-Петербурге, потому что ранее СМИ говорили о популярности. Дополнительным ударом для властей стало обращение главы Русской православной церкви Алексия II; патриарх встал на сторону пенсионеров в их конфликте с властями.

Фактический провал монетизации льгот вызвал второе за всю историю президентства Владимира Путина падение его рейтинга (первое произошло после катастрофы подводной лодки «Курск»), с 84 % в начале 2004 года до 48 % в начале 2005. Впрочем, это падение оказалось временным.

Путин провёл несколько встреч с кабинетом министров, переложив ответственность на правительство и региональные власти. В январе Путин предложил провести индексацию пенсий не с 1 апреля, а с 1 марта как минимум на двести рублей. Он также дал поручение повысить денежное довольствие военнослужащим[5].

Другой многочисленной категорией льготников, зачастую пострадавшей от реформы, стали военные. Компенсации были рассчитаны таким образом, что военные, проживавшие далеко от места службы, понесли сильные финансовые потери, тем более заметные на фоне относительно небольших заработных плат. По данным опроса «Интерфакса», проведённым в начале 2005, 80 % военнослужащих выразили недовольство монетизацией льгот.

Хотя военным запрещены забастовки и митинги, недовольство нашло себе внешнее выражение, хотя и кратковременное. 19 февраля 2005 они попытались организовать оппозиционное Всеармейское офицерское собрание. В арендованном помещении Российской академии государственной службы перед началом собрания был отключён свет, и офицеры оттеснены от здания ОМОНом. В результате собравшиеся переместились на улицу, использовав в качестве трибуны сугроб, а лозунги существенно радикализовались.

В результате митинга военные потребовали резко усилить Вооружённые Силы, увеличить их финансирование, и объявили о начале формирования «офицерско-казачьего ополчения», что могло быть расценено властями, как создание незаконных вооружённых формирований. Сами военные не считали свои действия мятежом; по их мнению, они действовали в полном соответствии с заявлением Верховного Главнокомандующего президента Владимира Путина о необходимости усиления государства, а целью ополчения должна была стать защита российского ядерного оружия от Соединённых Штатов. Собравшиеся считали, что США планирует в течение ближайших месяцев захватить контроль над российскими ядерными арсеналами.

Несмотря на широкий резонанс, дальнейшего развития события не получили, и «офицерско-казачье ополчение» сформировано не было.

В течение 2005 года правительство Владимира Путина вместе с региональными властями предпринимает ряд мер по борьбе со вспыхнувшей социальной напряжённостью. В ряде регионов денежные компенсации были повышены до устраивавшего пенсионеров уровня, и протесты постепенно утихли.

Ход и результаты проведения монетизации льгот

Была недооценена техническая сложность решения столь масштабной задачи, как монетизация. Многие чиновники и целые регионы оказались не готовы к монетизации, не продумали свои действия заранее. Монетизация создаёт угрозу для ряда чиновничьих «кормушек», поэтому часть госаппарата не заинтересована в её эффективном проведении.

Не был учтён разрыв между получением компенсаций (конец января 2005 г.) и тем, что льготы перестали действовать с начала января. Хотя соответствующие средства были перечислены из федерального бюджета заранее, длительные новогодние праздники и система выплаты пенсий (через которую выплачиваются компенсации и которая перечисляет деньги в конце месяца) не позволили донести эти средства до населения вовремя.

Денежные выплаты далеко не всегда компенсировали отмену соответствующих льгот. Хотя в целом монетизация была выгодна населению, но выгоды и потери распределились неравномерно. Например, деревенским жителям (которые льготами почти не пользовались) монетизация выгодна, а льготникам-потребителям дорогостоящих лекарств — нет. Таким образом, определённая прослойка населения пострадала от монетизации.

Законы о монетизации не предусматривали компенсаций пенсионерам, так как льготы пенсионерам принимались исключительно региональными властями и ни в одном федеральном законодательном акте не прописаны. Решение проблемы с пенсионерами было полностью отнесено к ответственности региональных властей, федеральный центр фактически отстранился от её решения.

Монетизация льгот вызвала широкое недовольство у малоимущих слоёв населения. Однако, многие предприятия, в том числе автотранспортные, вздохнули с облегчением. Они наконец увидели живые деньги, которые позволили им выжить в условиях жёсткой конкуренции и отсутствия наличных средств. Многие автотранспортные предприятия за счёт монетизации нацелились на обновление парка автомобильной техники. Но, в последующие годы многие автотранспортные предприятия и горэлектротранспорт обанкротились не получая госдотации за льготников и не выдержав конкуренции с мелкими перевозчиками, были также даже значительно сокращены и пригородные перевозки электропоездами. Кроме отмены госдотации это было обусловлено и тем, что снизился и объём перевозок, так как компенсации за льготы зачастую не успевали за инфляцией, а с годами просто стали по сути лишь фиктивными, таким образом уменьшение количества платежоспособных пассажиров никак не увеличило доход пассажироперевозчиков.

Сама система монетизации была построена таким образом, что компенсации выплачиваемые за натуральные льготы были причислены к общим доходам получающих их граждан и учитывалась при разного рода расчётах (в том числе субсидий) тем самым ущемляя права граждан в гарантированных льготах. При индексации компенсаций учёт инфляции производился за прошедший период, то есть размер сумм компенсации не покрывал расходы граждан связанные с текущей инфляцией. А с учётом того, что размер инфляции рассчитывался в среднем по экономике, а не только по ценам услуг и продуктов приобретаемых конечным потребителем, то с годами выплачиваемые компенсации попросту настолько отстали от этих цен, что стали по сути только фиктивными и не покрывали расходов на те услуги или товары, которые человек получал бы при пользовании льготой. Да и сама монетизация и поступление дополнительной денежной массы в розничную сеть способствовало росту инфляции конечных услуг и товаров[6][7][8][9][10][11][12][13].

Перед внедрением системы монетизации в масштабах страны, она была опробована на ограниченной группе — на военнослужащих, у которых целый ряд льгот был заменён на дополнительные выплаты к денежному довольствию (начиная от налогообложения заканчивая проездом в общественном транспорте)[14]. Впоследствии также была «съедена» инфляцией и в 2012 году при внедрении новой системы начисления денежного довольствия предусмотренного Федеральным законом от 7 ноября 2011 г. № 306-ФЗ «О денежном довольствии военнослужащих и предоставлении им отдельных выплат» и монетизированные льготы и компенсаций за них были успешно забыты.

Демонетизация льгот

Демонетизацией стали называть процесс, обратный «монетизации» в смысле, заложенном в законе 2004 года № 122-ФЗ; то есть, возвращение льгот отдельным категориям населения России, которые были отменены указанным законом.

Термин «монетизация» появился в русском языке на территории Российской Федерации в начале XXI века в связи с принятием Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ, получившим в обиходе наименование «закона о монетизации льгот» (то есть, замене льгот денежными выплатами). Вскоре появился и антоним «демонетизация», обозначающий обратный процесс — отмену тех или иных положений данного закона, возврат от системы денежных выплат к прежней системе льгот[15][16].

Отражение реформы в искусстве

Фильм «1210» российского кинорежиссёра Арсения Гончукова, снятый на основе реального случая (убийство и самоубийство при разбирательстве прав на льготы пенсионера-«афганца» (воина-интернационалиста СССР)

Примечания

  1. Lenta.ru: Зурабов, Михаил
  2. А. Жуков: Монетизация льгот в России продолжится :: Общество :: РБК
  3. Новости NEWSru.com :: В центре Москвы проходит митинг протеста против законопроекта о замене льгот деньгами
  4. Льготники сожгли Путина // Газета.ру, 28 февраля 2005
  5. Владимир Путин: Положение людей не должно ухудшиться// Российская Федерация сегодня. — № 3. — 2005. Архивная копия от 31 января 2009 на Wayback Machine  (Проверено 14 ноября 2010)
  6. Монетизация «съела» потребительскую корзину // Статья в № 16 19.04.2006 г. газеты «Аргументы и факты».
  7. Монетизация льгот в России: десять лет спустя // Статья от 22.08.2014 г. «РИА Новости».
  8. Плюшкины из белого дома. Правительство досрочно выполняет план по инфляции // Статья в № 1533 от 10.03.2005 г. газеты «Московский комсомолец». Е. Егорова.
  9. Монетизация льгот: замкнутый круг // Статья от 24.01.2005 г. «Политком.RU». Т. Становая.
  10. Свердловская прокуратура проиграла иск о монетизации льгот – 275 рублей на проезд не ухудшают жизнь пенсионеров и ветеранов // Статья от 06.05.2009 г. «Новый день». А. Родионов.
  11. Льготы возвращаются? // Статья от 12.02.2009 г. Сетевое издание «5-tv.ru».
  12. Сулакшин С. С. Монетизация, да не та // «Российское предпринимательство». – 2004. – Том 5. – № 12. – С. 77-82.
  13. Меркурьева И. С., Никольская М. В. Оценка последствий монетизации льгот на проезд в городском пассажирском транспорте Санкт-Петербурга // Научная статья. «Вестник Санкт-Петербургского университета». – 2007. – Сер. 8. – Выпуск 3. – С. 185-203.
  14. Сначала монетизацию льгот опробовали на военных // Статья в № 14 от 24.02.2005 г. газеты «Новая газета».
  15. демонетизация льгот. Новая газета (15 апреля 2011). Дата обращения 18 апреля 2013. Архивировано 28 апреля 2013 года.
  16. Демонетизация льгот продолжается. news.treli.ru (15.10.2007). Дата обращения 18 апреля 2013. Архивировано 28 апреля 2013 года.

Ссылки